Les mutualisations sont-elles sources d’économies ?

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Les mutualisations sont-elles sources d’économies ?

Les dépenses de fonctionnement des collectivités ne cessent de croître. Faut-il opérer la mutualisation des services ou non ? Quels sont les avantages et les inconvénients ? Quels sont les services prioritaires ? Est-ce une garantie de performance ?

Il n’est pas toujours facile pour les élus de trouver les réponses pour arbitrer. Avoir une vision objective des mutualisations et de l’ensemble des conséquences financières, organisationnelles ou politiques n’est pas simple. Pour y voir plus clair, Marylise Lebranchu, ministre de la Décentralisation et de la Fonction Publique, et Jacques Pélissard, alors président de l’Association des Maire de France (AMF), ont commandé une mission relative aux « mutualisations au sein du bloc communal ». Pas moins de sept inspecteurs issus de l’Inspection générale des finances ou de l’administration font part de leurs recommandations, éclairages, analyses et restitutions d’entretiens dans un copieux rapport.

Mise à disposition d’agents ou de services, mise en commun de moyens, gestion d’équipements en commun, ententes, groupements d’achats… sont autant de possibilités de mutualisations. Elles se sont accélérées depuis près de 20 ans sans pour stopper l’augmentation des dépenses, qui bondit de 5 % tous les ans depuis 2006 pour les EPCI, et de 1 % pour les communes. Au contraire, les EPCI se sont endett és davantage pour tenter d’équilibrer leurs comptes. Et la hausse du franc suisse ne fait qu’aggraver la situation pour les structures qui ont des emprunts indexés sur la parité euro-franc.

Des gains absorbés par d’autres coûts

Alors, les mutualisations sont elles sources de coûts ou d’économies ? Contrairement aux a priori, la réponse est particulièrement complexe. De façon surprenante, les effets de la mutualisation sont peu évalués. « Le chiffrage des économies liées aux mutualisations est rare. Il est nécessaire pour comparer les dépenses avant/après de disposer d’un budget de référence consolidant les dépenses des entités mutualisées, ce que les collectivités ne mett ent pas toujours en place », observent les auteurs.

Ils enfoncent le clou. « Le fait que la mutualisation soit un outil d’extension du périmètre du service public et d’homogénéisation de sa qualité, la plupart du temps par le haut, ne signifie pas pour autant qu’elle présente des gains d’efficience (i.e. l’efficacité de chaque euro dépensé). La mission n’a pas été en mesure d’établir une analyse circonstanciée, et fondée sur des données fiables, de l’efficience du service public après mutualisation. Les données restent excessivement parcellaires en la matière et ne peuvent constituer une assise fiable pour mener une analyse de l’efficience ».

Une partie de l’explication réside dans le fait qu’à l’origine, les élus n’ont pas dans une logique de réalisation d’économies. C’est le souci commun d’étendre l’action, d’améliorer le service et de générer des services nouveaux à leurs administrés qui les a motivés. Les élus ont fait fleurir des maisons médicales, des crèches ou encore améliorer des kilomètres de routes, des infrastructures pour améliorer les soins, l’accompagnement ou la qualité de vie de leurs habitants.

Selon les inspecteurs, quatre objectifs motivent la démarche de mutualisation. « Un objectif de couverture territoriale : étendre la qualité de service de la commune la plus avancée aux autres qui participent à la mutualisation ; un objectif de diversifi cation des services : diversifier la gamme de services proposés dans le cadre de la mutualisation ; un objectif de conformité : répondre de manière commune, parce que plus économique, à une exigence nouvelle issue de la loi ; un objectif de mise en cohérence de l’action publique : renforcer la cohérence des interventions des acteurs du bloc communal».

Par ailleurs, les collectivités se sont lancées dans la mutualisation pour être en conformité avec les exigences réglementaires. Nombreuses sont celles qui ont regroupé la gestion des ressources humaines ou les compétences juridiques pour offrir une sécurité accrue que les petites collectivités ne peuvent assurer seules. Les différentes obligations telles que la réforme des rythmes scolaires, le Grenelle de l’environnement ou encore la loi Alur… ont poussé les collectivités à mutualiser les services ou infrastructures ou à créer de nouveaux services pour répondre aux impératifs.

La mutualisation des achats est source d’économies, parfois.

En revanche, certaines fonctions mutualisées permett ent de répondre à une extension de la qualité des services et des prestations rendues avec des économies substantielles à la clé. La mutualisation des achats est particulièrement efficace. Que ce soit dans l’achat d’énergie, de formations ou de matériel… Les collectivités opèrent ce regroupement avec deux leviers : la professionnalisation de la fonction et la diminution des frais par des économies d’échelle. La sécurité juridique est ainsi accrue avec la mise en place d’une procédure unique en faveur de tous. D’autant plus que la définition des besoins, la qualité de la relation avec les fournisseurs, le suivi d’exécution sont des éléments qui facilitent les performances.

Le rapport relève des montants d’économies très significatifs et rapides. Ainsi, une direction des systèmes d’information mutualisée a fait baisser de 45 % les prix sur un marché de copieurs en réseau. 30 000 euros ont été économisés sur un marché télécom dans une communauté d’agglomération mutualisée. Une communauté de communes a économisé jusqu’à 30 % pour ses prestations d’entretien de voirie. 100 000 euros ont été préservés sur les achats des repas scolaires dans une commune. Les assurances « dommages aux biens » ont été divisées par deux dans plusieurs villes. Une communauté de communes ayant mutualisé ses achats au niveau de l’EPCI a constaté jusqu’à 30 % d’économies par rapport aux contrats précédents passés hors groupement et jusqu’à 75 % sur la maintenance des ascenseurs et la téléphonie mobile. Les dépenses avec des abonnements récurrents peuvent être abaissées de 15 %. A titre de comparaison, la mutualisation des achats dans le secteur privé atteint 4 ou 5 % de gains. Selon le rapport, « la mutualisation des achats apparaît plus opportune dans le cadre d’une démarche « descendante », c’est-à-dire lorsque la fonction achats est assurée par les services de l’EPCI au bénéfice des communes membres, permettant la professionnalisation de la fonction, même si dans tous les cas les véhicules juridiques restent complexes et contraints (groupement de commande) » analysent les auteurs.

Quatre catégories d’actions

Rapportant les résultats d’un groupe de travail d’appui à la mission, les auteurs relatent des axes de travail avec quatre catégories d’achats mutualisés constituées sur la base du potentiel de gains estimé et le niveau de difficulté.

Ainsi, la catégorie « pépites » ne présente pas de difficulté de mise en place et offre des gains conséquents. Il s’agit des achats relatifs aux systèmes d’information, de fournitures courantes et de services. Les mutualisations sont souvent déjà réalisées. Par exemple, la mutualisation des serveurs et des SI permet une plus grande sécurité en sus de la baisse des coûts et ne présente pas de difficulté politique, technique ou organisationnelle.

La catégorie « ambitieux » est caractérisée par une difficulté de mise en oeuvre et susceptible de générer des gains. Ce sont par exemple les communes qui souhaitent conserver l’exécution de leurs marchés pour des achats relatifs à l’énergie. Pour les décideurs, il convient de réaliser des arbitrages entre la délégation et le maintien de services à ses administrés mais aussi éviter des mécontentements, une centralisation trop forte dépossédant la commune ou encore pouvant enclencher la perte d’emplois liés à certains services.

Les deux dernières catégories sont les « incertains » et « les risqués ». La difficulté de la réalisation et les gains potentiels sont difficiles. Il s’agit des familles d’achats relatives à la formation et les prestations intellectuelles. Par exemple, les besoins en défense juridique sont difficilement mutualisables mais aussi délicats. Ils peuvent être en contradiction avec les intérêts de la commune. Cependant, les mutualisations, si elles ne génèrent pas d’économies, peuvent être sources de non dépenses. En effet, la mutualisation permet d’éviter des recrutements. A titre d’illustration, la transformation de la communauté d’agglomération de Toulouse en communauté urbaine s’est réalisée avec le choix de mutualiser les services et d’éviter des recrutements estimés à plus de 6 millions d’euros. A Dole, la communauté d’agglomération considère qu’elle était peu dotée en services fonctionnels et aurait sûrement dû recruter. La mutualisation a permis une non-dépense. Reste que la neutralité financière est incertaine. Reprenant l’exemple de Toulouse, les rapporteurs indiquent qu’« au final, l’effet sur l’évolution de la masse salariale est plus qu’incertain. Si la communauté urbaine de Toulouse n’a pas créé un nombre important de postes, l’harmonisation des conditions d’emploi et notamment le régime indemnitaire a eu un surcoût quasiment équivalent à la non-dépense estimée ».

Enfin, les mutualisations sont une opportunité pour améliorer l’organisation et la performance de l’action publique. En effet, les élus sont amenés à s’interroger sur les services qu’ils proposent et prioriser les dépenses. La démarche de mutualisation amène à la revue des activités et à impulser une meilleure organisation.

Les freins à la mutualisation

Plusieurs freins sont identifiés. Au niveau politique, les mutualisations se heurtent parfois à certains élus qui restent méfiants et qui peuvent percevoir le regroupement comme une dépossession de leur mission ou comme une cannibalisation par la plus grande ville. Les divergences culturelles sont également pointées. La présence de deux villes centres qui se disputent la place de leader peut également dissuader. L’absence de mise en évidence des économies potentielles est également un obstacle important.

Au niveau de l’organisation, les élus perçoivent la démarche comme un éloignement de la décision communale et une centralisation. Le maintien de la proximité et de la réactivité à l’échelle territoriale la plus la réduite est une résistance forte à la mutualisation. La lourdeur de la réglementation constitue également un frein. Après avoir interrogé les intercommunalités, les auteurs relatent que ces dernières réclament des dispositifs réglementaires et législatifs moins complexes et plus simples à mettre oeuvre.

Alors quelles sont les évolutions possibles ? Le rapport dresse quatre constats. « Les mutualisations ne sont pas porteuses d’économies en elles-mêmes, à moins d’être conçues en ce sens, ce qui n’a pas été le cas jusqu’à présent. Le renforcement des modalités actuelles de contrainte de l’organisation des mutualisations n’est pas une garantie d’intégration effective. L’existence d’une contrainte sur les ressources accroît l’intérêt des collectivités locales pour les mutualisations. Certaines démarches observées sur le terrain sont des bonnes pratiques susceptibles d’accroître l’efficience de la mutualisation ».

Source : Patrice Remeur / Collectivités locales.fr

 http://www.collectiviteslocales.fr/dossier/item/2160-

 

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